Grandi assenti della riforma Brunetta, i segretari comunali

7 commenti per “Grandi assenti della riforma Brunetta, i segretari comunali”

1. Claudio ROSSI, 13/11/2009 16:44
   Bene fa L. Oliveri a riproporre l’insoluta questione dei segretari comunali. Condivisibili alcune sue osservazioni.
   Cerchiamo di fare ordine sulle questioni sollevate dall’illustre commentatore.
   I segretari non sono espressamente contemplati dalla riforma Brunetta. A suo giudizio la circostanza è tanto più sorprendente atteso che “si tratta di una categoria ancora priva di contorni definiti”, a causa di uno “status giuridico … costruito in modo del tutto precario e insoddisfacente” con la riforma del 1997. Appare incompatibile con gli indirizzi dettati dalla riforma Brunetta il persistente carattere “fiduciario” che lega il segretario al Sindaco ed il conseguente regime di spoils system che sembra stridere anche con la giurisprudenza costituzionale (sentenze 103/104 del 2007).
   L’ultimo assunto di Oliveri appare un pochino sorprendente, in quanto finisce per giustificare “l’estraneità della riforma alla disciplina dei segretari” con il rispetto della “autonomia locale” e, quindi con il fatto, che “solo la riforma del testo unico può essere lo strumento per modificarne l’assetto.”.
   Ricordo che solo due anni fa (all’indomani delle sentenze 103 e 104) lo stesso Oliveri (ved. Guida al pubblico impiego n. 5/2007 p. 41 e ss.), in sede di primo commento alla giurisprudenza della Consulta, opportunamente rilevò la singolarità della posizione dei segretari ed il rischio che - accogliendosi il modello della c.d. “funzione apicale”, previsto nel “codice delle autonomie” allora in discussione e patrocinato da UNSCP – essi sarebbero inevitabilmente stati attratti nel buco nero dello spoils system.
   La questione sta tutta lì. Se non “funzione apicale” cos’altro allora? Io non sono assolutamente favorevole alla “figura apicale”, se non altro perché essa appare chiaramente incompatibile con i principi di auto-organizzazione che ormai sono previsti dal titolo V della Costituzione (artt. 117, comma 2 e comma 6, secondo periodo) in favore delle autonomie locali.
   Io credo che l’imposizione con atto normativo nazionale (anzi! La questione è più complessa perché la legge non si limita a prevedere, in via di principio, solo l’astratto profilo professionale, ma va addirittura oltre, preindividuando gli stessi soggetti da incaricare, cioè quelli iscritti nell’albo) della figura professionale del segretario non possa avvenire se non per l’esercizio di funzioni di matrice statale ben chiare e definite, tra le quali certamente non può rientrare la “direzione generale” degli enti, che appare quanto di “più tipicamente locale” vi possa essere, tanto che al presente il DG è il più fido “luogotenente” del sindaco. Del resto, come può definirsi autonomo un ente se il suo “direttore generale” è imposto ab extra senza neppure più il correttivo dello “spoils system”?
   L’aporia rischia di emergere ancor più (naturaliter) se la definizione della specifica figura professionale passa attraverso il “codice delle autonomie” (che dovrebbe essere la naturale sedes materiae per tutelare appunto l’autonomia degli EELL con rilevanza costituzionale), come sembra auspicare lo stesso Oliveri.
   Quello che Oliveri ora definisce – con espressione volutamente “neutra” - come “vertice dirigenziale” non chiarisce la natura, il ruolo e le funzioni che deve assumere il segretario e lascia questi nel limbo dell’indefinito, impedendo di risolvere anche la spinosa questione dello spoils system.
   Il pericolo che ravviso in questa definizione è che si scriva genericamente “vertice dirigenziale” e si legga realmente: “figura apicale”. Come si risolve l’aporia dott. Oliveri?
2. Luigi Oliveri, 13/11/2009 18:16
   L'ottimo intervento dell'attento Claudio Rossi pone una domanda alla quale è, ovviamente, impossibile rispondere da semplice osservatore del diritto. La soluzione dell'aporia, infatti, è solo nelle mani del legislatore.
   Si tratta di una domanda profonda e intelligente, ancorchè retorica, che sintetizza in effetti i 12 anni di sofferta riforma del ruolo dei segretari comunali.
   Io posso solo dire due cose. In primo luogo, sottolineare che col mio articolo non sostengo affatto la tesi che sullo status dei segretari di possa intervenire esclusivamente con la carta delle autonomie. Riporto solo questa tesi, senza aderirvi, come la chiusura dell'articolo attesta.
   La seconda: ho effettivamente scritto "vertice dirigenziale" in accezione neutra, dal momento che manca nella legge una definizione chiara del ruolo e dello status. Ho, tuttavia, una mia idea. La figura del segretario, come anche quella del direttore generale, non può considerarsi "apicale", se tale accezione configura un apice gerarchico. Si deve prendere atto, anche se lo stesso legislatore fatica, che vi sono diverse tipologie di dirigenza: quella di staff agli organi di governo (uffici di diretta collaborazione, capo di gabinetto, consiglieri giuridico-legislativi, portavoce, ecc...); quella di snodo, che progetta, assegna risorse, controlla; quella operativa.
   Solo per la prima è ammissibile un legame fiduciario. Non per la seconda, assolutamente impossibile per la terza.
   Il segretario è un po' "uno e trino": negli enti di piccole dimensioni non può che essere operativo; negli enti di grandi dimensioni svolge un po' funzioni di staff, un po' di ruolo. Dunquem è una fiugra di vertice, peculiare, ma non apicale. Poichè ha il fondamentale compito di assicurare rispetto delle norme, coordinamento dell'attività della dirigenza, deve avere quella autonomia dalla politica, che invece la legge attualmente gli nega. Penso, dunque, che la riforma della dirigenza renda oggi e subito la disciplina dello status dei segretari incompatibile con la riforma. Ma la presenza dell'Agenzia rende, ovviamente, difficile che sul semplice piano interpretativo ciò possa essere accettato.
3. Claudio ROSSI, 15/11/2009 12:02
   Cortesissimo L. Oliveri, la ringrazio per le parole di apprezzamento rivolte al mio precedente intervento. Il chiaro divario di fama, mi esime dal ricambiare, per intuibili ragioni di bon ton. Posso, quindi, solo ringraziarla per l’attenzione che mi ha dedicato.
   Sarebbe interessante che su questo tema delicatissimo e, per me, importantissimo si aprisse un dibattito a più voci. Purtroppo la mia categoria è piuttosto refrattaria ad impegnarsi in una riflessione seria sul suo futuro. E questa latitanza è particolarmente avvertita nei rami bassi della professione.
   La sua risposta merita qualche considerazione e qualche chiarimento. Lei afferma che il Segretario (come il direttore) “non può considerarsi "apicale", se tale accezione configura un apice gerarchico”. Qui ritorna la mia domanda: se non apicale cos’altro allora?
   Anche quest’altra sua affermazione merita qualche chiarimento: “Dunque è una figura di vertice, peculiare, ma non apicale”. Beh! Poiché in italiano vertice ed apice sono perfettamente sinonimi, sarebbe da spiegare come possa una “figura di vertice” (sia pure “peculiare”) non essere “apicale”.
   Ma l’affermazione che, sinceramente mi ha fatto saltare sulla sedia, è questa (almeno nella sua seconda parte): “Il segretario è un po' "uno e trino": negli enti di piccole dimensioni non può che essere operativo”. Cosa significa? Che il segretario dovrebbe, negli enti più piccoli (che sono la maggioranza), svolgere le funzioni “operative” dei c.d. “responsabili dei servizi” (e se non queste quali altre funzioni operative?)?
   Ma se è così (anche solo in parte) si pongono almeno tre questioni importantissime. Dal punto di vista pratico si registra un’abnorme sproporzione (vogliamo dire che vi sarebbero evidenti profili di irragionevolezza nel sistema?) tra tutto l’articolato, selettivo e dispendioso sistema di reclutamento e formazione nazionale dei segretari e le funzioni che così essi dovrebbero svolgere localmente, almeno agli inizi della carriera (ma per molti anche per larga parte o anche per l’intera carriera).
   Poi c’è un’evidente questione di dignità lavorativa dei segretari, i quali si troverebbero a svolgere funzioni identiche a quelle di una normale categoria D (in qualche caso anche categoria C) degli enti locali. Salta cioè l’equilibrio tra la qualificazione professionale ed il tipo di mansioni svolte. Tale questione reca poi un serio corollario. Poiché l’attuale sistema (ed anche tutti gli altri sin qui abbozzati e proposti) implicano che il segretario svolga funzioni di soprintendenza nei riguardi di dirigenti e responsabili è evidente il “corto circuito” che si crea nel caso in cui il segretario vesta entrambe le “casacche”. Tanto è vero che ancora nel 2003 il contratto integrativo nazionale della categoria - in coerenza con il sistema voluto dalla L. 127/97 – imponeva che l’attribuzione di funzioni “operative” (alias “gestionali”) fosse conferito “in via temporanea e dopo aver accertato l’inesistenza delle necessarie professionalità all’interno dell’Ente”, proprio per rimarcarne il carattere di eccezionalità e non svilire (come purtroppo accade sempre più spesso grazie alla complice disponibilità dei colleghi) il ruolo del segretario a quello di tappabuchi.
   Terza questione ma a mio avviso la più importante è la seguente: se il segretario svolge le funzioni della dirigenza “operativa”, il contrasto della sua figura con le disposizioni dell’art. 117, commi 2 e 6, cost. che richiamavo già nel mio primo intervento sarebbe clamoroso e del tutto irredimibile. Perché un “funzionario” imposto e selezionato ab extra, per svolgere funzioni che ordinariamente sono svolte dal “funzionariato” locale?
   
   Un’ultima notazione. Lei, associandosi alla vulgata imperante, afferma il S. “ha il fondamentale compito di assicurare rispetto delle norme”. E’ vero che la CConti ha codificato da anni la qualifica di “garante della legalità” per il S. e che tutti fanno a gara a propalare tale assunto. Ma, in realtà, mai stereotipo è risultato più insidiosamente fallace.
   Quali poteri e quali attribuzioni può far valere il Segretario per “assicurare il rispetto delle norme”? Una volta che è stato abrogato il “parere il legittimità”, il S. si limita a prestare meri compiti di “assistenza” e di “collaborazione”, come recita l’art. 97 TUEL…. Essere il “garante della legalità” o – come meno retoricamente scrive lei – avere il “fondamentale compito di assicurare il rispetto delle norme”, implicherebbe che il S. fosse titolare di espliciti poteri giuridici di tipo sanzionatorio o ripristinatorio rispetto alla legalità violata. Il ché notoriamente non è.
4. Luigi Oliveri, 16/11/2009 17:36
   Io spero proprio che il d.lgs 150/2009 apra al dibattito che Lei, correttamente, auspica.
   Semplificando all'estremo, visto lo spazio ristretto.
   Figura di vertice e non apicale in senso gerarchico. Questa particolarità è stata chiariata nel 2007 dalla Cassazione, che ha accertato l'insussistenza di un rapporto gerarchico tra segretario e segretario/direttore e dirigenza. Del resto, l'articolo 107 del d.lgs 267/2000 sul tema è abbastanza chiaro.
   Ma, la figura resta di "veritce", perchè è attraverso il segretario che si determina lo snodo, il contatto tra la dirigenza di "line" e la funzione degli organi di governo.
   E' per questa funzione di snodo che il segretario conserva la funzione di primo consulente giuridico-amministrativo, che del resto la legge continua a riconoscergli. Ed è un bene che non eserciti funzioni, sul tema, di carattere sanzionatorio o ripristinatorio: queste spettano ad organi di controllo esterno, non a chi svolge attività di consulenza.
   E' organo, ancora, di coordinamento, perchè assicura l'armonia complessiva dell'attività.
   Io reputo pericolosa, anche se ovviamente sostenibile, la teoria della "localizzazione" della figura, cioè della riconduzione del segretario alla normativa dell'ordinamento locale, la sua assegnazione ai ruoli della dirigenza locale. L'imprescindibile funzione nei comuni di piccole dimensioni, postula il rigoroso e complesso sistema di reclutamento e formazione, che supplisce alle fisiologiche carenze di competenze in detti enti, e, al contempo, forma segretari competenti e avvertiti, ai fini della loro progressione di carriera. Una rinuncia all'Agenzia o, comunque, ad un datore di lavoro diverso dagli enti locali aprirebbe, forse, ad uno spoil system anche più selvaggio di quello attualmente vigente.
   Le attività più "operative" alle quali mi riferisco possono essere certo quelle gestionali, del resto riconosciute dalla contrattazione collettiva. Nei piccoli enti, la carenza di professionalità può essere non transeunte, ma continuativa, ed è un bene per la Nazione che una figura particolarmnete qualificata come il segretario svolga funzioni anche, non solo, operative, supplendo alle problematiche "logistiche" della particolare conformazione geo-politica degli enti locali.
   In estrema sintesi, occorre che il legislatore riconosca e disciplini le figure di snodo amministrativo e di coordinamento; esse devono essere un "vertice" autonomo dalla politica anche se al suo servizio, e distinto dalla dirigenza operativa. Se si introducesse in modo chiaro simile funzione, evidenziando la sua incompatibilità con lo spoil system, vi sarebbe finalemente un passo in avanti e si evidenzierebbe che il segretario comunale racchiude in se ipso iure le funzioni di direzione generale.
5. Claudio ROSSI, 17/11/2009 11:47
   Mi conceda lo spazio per un’ultima e sommaria replica perché l’argomento mi sta particolarmente a cuore.
   La decisione della Corte (n. 13708/07) è ovviamente nota e – senza ricorrere a teorie particolarmente sofisticate dell’organizzazione degli uffici – giunge a conclusioni oggettivamente fondate. Non è tanto questione di “staff”, di “line” o di “snodi” quanto (per la sezione “lavoro” della S.C.) di una indagine condotta in base dal dato testuale positivo e tesa ad accertare la non corrispondenza tra i poteri abusivamente esercitati dal Segretario ed il chiaro dettato dell’art. 97 del TUEL. Il diritto amministrativo italiano si fonda ancora, per fortuna, sul principio di legalità, da cui discende il canone della “tipicità degli atti amministrativi”. Nella specie questi principi erano stati clamorosamente violati dall’incauto collega. Questo de lege lata… Restano però aperte le questioni che ho sollevato con i miei precedenti interventi…. Forse non sono stato chiaro ed allora mi sforzo di precisare il mio pensiero.
   Lei scrive “uno e trino” e sembra scriverlo in riferimento alle diverse tipologie di enti in cui il segretario lavora (ente metropolitano, ente medio, ente piccolo). In realtà questa gravissima “dissociazione” colpisce il segretario “a prescindere” e comunque sicuramente negli enti piccoli. Come accennavo nel precedente intervento, accade che il segretario sia chiamato, selezionato e formato per fare il generale (mi consenta questo paragone militare, forse più immediato e comprensibile) e poi invece si trova a svolgere compiti di furiere (quando va bene), talora però anche di trincea e di primissima linea. Non può essere così per le ragioni che ho già richiamato (anche di altre), che tutte si possono riassumere in un concetto semplice quanto importante: la ragionevolezza. Cioè non si può essere generale e militare di truppa al tempo stesso.
   Se poi la vogliamo rimettere in termini giuridici, restano inevase le questioni di compatibilità costituzionale di una figura che rischia sempre più spesso di confondere il proprio ruolo con quello dei funzionari locali (le “funzioni operative” questo implicano e non c’è elucubrazione teorica che possa esorcizzare quello che è un dato di realtà).
   Lei (ma non è solo in questa posizione) afferma al riguardo: “Le attività più "operative" alle quali mi riferisco possono essere certo quelle gestionali, del resto riconosciute dalla contrattazione collettiva. Nei piccoli enti, la carenza di professionalità può essere non transeunte, ma continuativa, ed è un bene per la Nazione che una figura particolarmnete qualificata come il segretario svolga funzioni anche, non solo, operative, supplendo alle problematiche "logistiche" della particolare conformazione geo-politica degli enti locali”.
   La prima questione è diritto costituzionale formale (cui ho già fatto riferimento e che ulteriormente ribadisco). La dirigenza di livello “operativo” (ma non solo) è personale su cui ha sicura competenza esclusiva l’ente locale, non solo perché così è nei fatti praticamente da sempre ma perché ora lo sancisce l’art. 117, comma 6, ultimo periodo, della Costituzione, con una chiara “riserva di regolamento locale”.
   Poi c’è la questione di “ragionevolezza”. E’ come se al medico del piccolo presidio ospedaliero locale si dicesse: bene, vista la carenza di personale, lei non fa solo il medico ma – in parte - anche l’infermiere, quando serve. Ancora, è come se nel piccolo tribunale di provincia si dicesse al magistrato, lei non svolge solo funzioni “togate” ma, all’occorrenza dirige anche la cancelleria e si occupa delle notificazioni. Continuando sulla stessa falsariga, si potrebbe chiedere ai dirigenti scolastici degli istituti più piccoli, siti nei comuni dell’interno o montani, di svolgere, secondo necessità ed in via suppletiva, anche funzioni dirette di insegnamento e così via…... Ora, ci rendiamo conto tutti che questo non solo non accade ma è assolutamente improponibile.
   Solo ai segretari si chiede (con la loro colpevole acquiescenza) una sorta di reformatio in pejus del loro status.
   E’ necessario abbandonare proprio questa via se si vuole effettivamente restituire dignità e ruolo a questa professione e razionalità al sistema.
   Io credo che la strada, sebbene tutti guardino dall’altra parte perché così vuole la vulgata imperante, sia un’altra e radicalmente opposta a quella sin qui perseguita almeno dal 1997. Bisogna recuperare al segretario funzioni che siano di matrice statale (oppure – come ipotesi alternativa - consegnarli definitivamente agli enti locali, liquidando però ipso facto la categoria). L’equivoco sta lì. Questo ibrido professionale selezionato, formato e governato da un’Agenzia di chiara natura statale (sebbene poi l’Ages nazionale e quelle regionali siano infarcite di rappresentanti delle autonomie) non ha più senso così congegnato. Esso appartiene alla teratologia più che alla fisiologia della PA; come dimostra inequivocabilmente la gravissima polarizzazione che si registra in giurisprudenza sulla nostra figura e su cui nessuno (colpevolmente) riflette.
   Lei ha brillantemente evitato di affrontare la questione da me richiamata in precedenza sulla posizione della CConti che ci vuole “garanti della legalità”. Ma questa definizione – piuttosto acriticamente accettata e propalata – postula non solo un status completamente diverso da quello che il segretario in effetti ha ma finisce per porsi sottilmente, quanto radicalmente, in contrasto proprio con quella giurisprudenza della Cassazione che lei stesso ha richiamato. Come può definirsi “garante della legalità” chi è privo di propri poteri autonomi “sanzionatori” “ripristinatori”od anche solo “avocatori”?
   E’ clamoroso il corto circuito che si è così creato sulla nostra pelle e nella totale afasia della categoria!
   Il contrasto giurisprudenziale è ancora più stridente se si paragona la giurisprudenza contabile con la decisione che – secondo me – ha più correttamente interpretato il sistema introdotto dalla L. 127/1997. Mi riferisco al precedente del Trib. di Como, sez. lav., 15.02.2007, n. 26. Il giudice lariano ha avuto il solo merito di ricostruire il ruolo del segretario non in base ad “aprioristiche” opzioni ideologiche ma sulla base del dato normativo positivo. La conclusione ovvia è che – art. 97 TUEL alla mano – il segretario è nulla più di un “assistente” ed un “collaboratore” del Sindaco.
   Come possa CConti – sulla base degli stessi dati normativi – arrivare alla tronfia qualificazione di “garante della legalità” resta un mistero logico prima che giuridico.
   Questa rilevata aporia rinvia – come accennavo prima - all’irrisolta natura della figura professionale. Ed ancora prima, secondo me, alla sua irrisolta collocazione istituzionale. Non si possono servire due padroni, ammonisce – secondo un principio di naturale saggezza - il Vangelo. Io credo che sia tutto qui il punto. O si è al servizio dei comuni o al servizio dello Stato. Tertium non datur. E se datur è questo osceno sistema che abbiamo sotto gli occhi e che tutti biasimiamo.
   
6. Luigi Oliveri, 18/11/2009 14:55
   Solo alcune riflessioni, non per chiudere un interessante scambio, ma per fare semplici punti.
   Che il segretario possa essere il garante della legalità lo pensa, dal suo punto di vista legittimamente, la Corte dei conti. Non lo prevede la legge. Non lo penso io.
   Il segretario ha il compito di svolgere il ruolo di consulente giuridico e sulla base di questo trova la legittimazione per coordinare il lavoro della dirigenza operativa.
   Un segretario statale che adotti poteri sanzionatori sul controllo di legittimità attirbuisce alla figura autorità e dignità, ma significa la fine della figura. Ricordiamoci del referendum scongiurato dalla Bassanini.
   In quanto alla divaricazione tra la preparazione e gli incarichi svolti, e per rimanere all'esempio militare, il generale viene formato alla scuola di guerra, ma da essa non si esce con la greca e le stelle (per chi non ha fatto il militare: sono le "insegne" del generale), ma con i gradi di capitano o maggiore; e, pur essendo destinati alla carriera di generale si comincia col comando di un reparto, poi di un reggimento, poi di una caserma, per giungere alla brigata, divisione o corpo d'armata, che danno il titolo di generale. E' nella natura delle cose che incarichi di vertice, all'inizio, siano operativi e organizzativi a un tempo.
   Per salvaguardare la permanenza di una figura irrinunciabile come quella del segretario occorre che esso rimanga statale, terzo e che sia chiusa la fallimentare stagione della Bassanini. Ma se lo si trasformasse in un arcigno controllore della legittimità, invece che in un consulente e coordinatore, avrebbe vita breve.
7. claudio ROSSI, 19/11/2009 14:35
   Prendo spunto dalla sua dichiarata disponibilità a proseguire la discussione per fornire, a mia volta, alcune, ulteriori osservazioni, che spero possano risultare proficue per la riflessione comune che stiamo svolgendo. Lo so che così vengo meno all'impegno che avevo assunto a non rilanciare ulteriormente ma, spero comprenderà la particolare ansia che la materia mi causa e che giustifica questo nuovo intervento.
   Veniamo così alle questioni di merito.
   1) E’ vero che la qualifica di “garante della legalità” è “un’esclusiva” della CConti che io e lei non condividiamo ma – a differenza di noi, che discettiamo da “liberi pensatori”, impegnando solo noi stessi - la CConti è una delle voci ufficiali attraverso cui questo ordinamento parla e le sue decisioni “fanno stato”. Si dice che sia il “diritto vivente” e non mi pare fatto trascurabile. Nutro invece forti dubbi sul fatto che quella lettura della Corte sia “legittima” (nel senso di conforme alle norme).
   2) Il ruolo di “consulente giuridico” non implica affatto quello di “coordinamento della dirigenza operativa”. Mi sembra si tratti di due funzioni assolutamente distinte.
   3) Concordo sul fatto che non si esce dalla scuola di guerra direttamente generale e so bene che generale si diventa attraverso un inderogabile cursus honorum. E’ perciò naturale, come lei stesso afferma, che “pur essendo destinati alla carriera di generale si comincia col comando di un reparto, poi di un reggimento, poi di una caserma, per giungere alla brigata, divisione o corpo d'armata”. Il punto sta proprio qui: nello stesso esempio che lei propone non è mai in discussione il ruolo di comando ma solo le sue dimensioni ed il suo oggetto. Nel caso del segretario – specie nei primi stadi della carriera (che per molti resta anche quello definitivo, per naturali limiti numerici delle sedi disponibili) – si mette in discussione il ruolo stesso, retrocedendolo, almeno parzialmente al ruolo di “responsabile di servizio”. Così intanto si crea un evidente corto circuito, perché il S. da un lato svolge funzioni di direzione e soprintendenza rispetto ai funzionari preposti alla “gestione operativa” e dall’altro, almeno in parte, assume egli stesso il ruolo di “gestore operativo”! Ma poi si accentua in misura a mio avviso irreparabile anche una evidente questione di sostenibilità “normativa” e costituzionale di una figura professionale che – art. 117, comma 6, cost. alla mano – non può essere imposta ab extra alle AA.LL..
   4) E’ vero che questa criticità non riguarda soltanto l’esercizio di ruoli propri dei funzionari “operativi” ma interesserebbe anche le funzione di massimo grado perché la norma costituzionale citata non distingue tra livello di funzioni, rimettendo tutte le funzioni locali alla potestà di autoorganizzazione delle autonomie ma è certo che più le funzioni esercitate sono di dettaglio e maggiore è il grado di contrasto con la direttiva costituzionale. Questo della compatibilità costituzionale degli interventi normativi dello stato nel campo delle funzioni locali desta più di qualche dubbio e mi sorprende come nessuno di quelli che si affannano al capezzale della categoria se ne faccia carico.
   5) Ci tengo a precisare (ed è la ragione più pressante che mi ha indotto a replicare ulteriormente) che non sono assolutamente un sostenitore del S. come “arcigna” figura “di controllore della legittimità”. Svolgere funzioni di matrice statuale implica un complessivo riordino (ed una razionalizzazione) del sistema locale. I segretari potrebbero svolgere funzioni di garanzia diverse da quelle classicamente note (e superate) e che subito evocano l’immagine del parere di legittimità. Per esempio, il segretario potrebbe nominare il/i revisore dei conti, mettendo fine ad un regime che vede il controllato (consiglio comunale) che si nomina il controllore!... Il segretario potrebbe veder potenziato il proprio ruolo di ufficiale rogante, consentendogli il rogito di atti di minore rilevanza economica anche tra cittadini residenti nel comune…. Il segretario potrebbe svolgere in parte quel ruolo di mediatore “civile e commerciale” che sembra ora imporsi come strumento di deflazione del contenzioso…. Il Segretario potrebbe comunque svolgere le funzioni di vero e proprio “mediatore amministrativo” tra amministrazione locale e cittadini, specie in materia di accesso, tributi locali, edilizia, urbanistica e questioni locali in genere etcc…., coprendo anche il vuoto (per altro non particolarmente rimpianto) del difensore civico (potrebbe formalmente dirimere le mille questioni che si accendono anche tra i gruppi consiliari, regolando in posizione di terzietà contenziosi che spesso localmente degenerano. Pensiamo solo alla endemica quanto capziosa casistica relativa all’accesso dei consiglieri comunali) …. Potrebbe altresì assumere le funzioni di commissario ad acta presso gli enti locali sia quando il commissario è nominato dal giudice che nei casi di scioglimento degli organi elettivi. Non si capisce perché debbano (onerosamente) intervenire ab extra funzionari prefettizi che spesso non sanno che pesci prendere, salvo rimettersi poi quasi totalmente al segretario che c’è in sede…. Il segretario potrebbe assorbire le funzioni delle vecchie commissioni elettorali di primo livello, provvedendo all’ammissione delle liste in occasione delle elezioni locali e risolvendo i contenziosi pregiurisdizionali …. Il segretario potrebbe ancora svolgere funzioni di organo titolare dei ricorsi gerarchici contro tutte le attività dell’amministrazione locale (oggi i casi di ricorsi gerarchici previsti sono attribuiti al Prefetto), rinvigorendo un istituto che potrebbe deflazionare il contenzioso e restituire autonomia e credibilità alle istituzioni locali…. Potrebbe dirimere in via conciliativa gli eventuali contrasti che insorgessero tra i comuni facenti parte delle gestioni associate di segreteria…Potrebbe diventare ufficialmente il referente istituzionale locale delle sezioni di controllo della Corte dei Conti e del Prefetto…… etc…. Il tutto conservando, ovviamente, le attuali funzioni di consulente/assistente giuridico e di verbalizzante degli organi deliberativi locali, oltre che quelle di rogante degli atti dell’amministrazione….. Come si vede, così le funzioni operative (sia quella di direzione generale che quelle gestionali) rimarrebbero di pertinenza degli enti locali, come giustamente deve essere ai sensi dell’art. 117 cost… E’ questa l’unica via che si può intravvedere nella cruna della normativa costituzionale…. Tra l’altro un simile corredo di competenze si coniugherebbe meglio con l’ipotesi di “segreteria unificata” allo studio per i comuni più piccoli. Un conto è dover assicurare la direzione di 5/6/8 enti, ipotesi improponibile anche nel caso di comuni molto piccoli (non dimentichiamo che spesso poi questi enti “associati” hanno anche interessi tra loro configgenti – che crescono e non diminuiscono con l’aumentare delle gestioni associate - e che fa il segretario “associato”? Per chi parteggia se ha l’obbligo di “dirigere” tutti allo stesso modo?), altro è svolgere funzioni puntuali e precise di matrice statale come quelle appena elencate… Riguardo queste funzioni così frettolosamente qui indicate, ovviamente si tratta di esemplificazioni suscettibili di precisazioni, aggiustamenti e di integrazioni, le più ampie possibili. Quello che ritengo importante è che questo tipo di approccio appare più rispettoso del dettato costituzionale e, se ben congegnato, può restituire anche qualche razionalità al sistema locale oltre che alla dignità della professione. Solo così, credo, possa salvaguardarsi effettivamente la matrice “statale” della figura che entrambi concordemente auspichiamo.
   6) A questo punto è forse per me troppo azzardato impegnarmi a non rilanciare ulteriormente, essendo forte la tentazione di intervenire in una materia che – oltre i profili teorici - riguarda direttamente il mio lavoro. Per questo resto qui in attesa e comunque disponibile ad ogni ulteriore forma di confronto. Un saluto cordiale.
   

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Numero 34 2010

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a cura di Luigi Oliveri