Direttori o non direttori, questo è il problema

Inserito il 15/12/2009 17:19 da Luigi Oliveri
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Prendere posizione in merito alla paventata scelta del disegno di legge finanziaria per il 2008 di sopprimere la figura del direttore generale è difficile. Il legislatore sta compiendo alcune scelte connesse a valutazioni economiche e di opportunità.
La scelta compiuta 12 anni fa di istituire la figura fu dettata dall’idea che essa potesse contribuire al miglioramento gestionale delle amministrazioni locali, che da due anni erano entrate nell’era della programmazione gestionale, a seguito del d.lgs. 77/2005. Era un’epoca, durata almeno fino al 2004, nella quale si riteneva che l’amministrazione pubblica, per qualificare il proprio operato, avesse bisogno di forti dosi di “privatizzazione”, sia nelle regole, le “fonti”, sia, almeno in parte, nella composizione dei tecnici.
Furono gli anni della scelta di attribuire alla contrattazione collettiva il ruolo di fonte principale del rapporto di lavoro e dell’introduzione dello spoil system, per permettere di regolare la gestione con gli strumenti propri del sistema privato ed avvalersi delle professionalità di tale mondo. Il direttore generale avrebbe dovuto come primo compito introdurre sistemi di managerialità e cambiamento, in linea con gli intenti della riforma.   Gli anni non sono passati invano. Essi hanno dimostrato che la privatizzazione non poteva, da sola, costituire la soluzione: al contrario, per molti versi essa stessa è stata un problema essendo una concausa (l’altra è la scarsa idoneità delle amministrazioni a svolgere il ruolo di datore di lavoro) dell’incremento della spesa per il personale e, dunque, della spesa corrente. È da precisare che la privatizzazione delle regole del lavoro non è di per sé negativa. Nella realtà occorreva e ancora occorre inserire nelle modalità gestionali pubbliche comportamenti propri del datore di lavoro privato, che per sua natura, dovendo competere nel mercato alla ricerca del profitto, agisce nel perseguimento della massima efficienza, cioè riduzione dei costi di produzione, ed efficacia, ovvero capacità di ottenere il massimo dei risultati, a risorse date. Tuttavia, le regole della gestione privatistica andavano e vanno adeguate alle particolarità dei compiti da assolvere da parte delle amministrazioni pubbliche.
La privatizzazione, si ribadisce, da sola – e di per sé – non era sufficiente. Lo dimostra il percorso tenuto dal legislatore, che con il d.lgs. 150/2009, proprio per rimediare ai fallimenti delle precedenti riforme sulla materia del lavoro pubblico, è intervenuto in maniera massiccia, all’evidente scopo di sottrarre spazi alla contrattualizzazione delle regole, tornando ad un’impostazione di maggiore enfatizzazione delle fonti pubblicistiche.
Le modalità gestionali imperniate sul “Ciclo della performance”, regolato dagli articoli da 4 a 10 del d.lgs. 150/2009 (sostanzialmente corrispondenti, per gli enti locali, alla disciplina del piano esecutivo di gestione e del controllo di gestione, ai sensi del d.lgs. 267/2000) sono divenute obbligatorie, per legge, per tutte le amministrazioni pubbliche, prescindendo dalla presenza di una figura cui sia demandato in modo specifico il compito di metterle in atto.
Al contrario, la gestione del personale, a seguito del d.lgs. 150/2009 risulta fortemente “decentrata”, spostata direttamente su ciascun responsabile di servizio o dirigente, chiamato singolarmente a gestire, programmare, valutare, premiare, sanzionare, coordinare le risorse ad esso direttamente assegnate.
Il decentramento più marcato delle funzioni dirigenziali e, specificamente, quelle datoriali (basti pensare al parere obbligatorio dei dirigenti sulle mobilità volontarie o il compito loro demandato di definire i profili professionali), pur non annullando l’esigenza di un coordinamento generale delle loro attività, non giustifica una figura “speciale” qual è il direttore generale negli enti locali.
Non si deve dimenticare che tale figura è sempre stata solo eventuale, così come eventuale il conferimento delle funzioni al segretario comunale e a maggior ragione il suo reperimento con incarichi a contratto.
Il direttore generale è indispensabile in enti, come le Asl, nelle quali svolge ad un tempo funzioni di direzione gestionale e di indirizzo politico amministrativo. Negli enti locali è figura solo eventuale, poiché l’indirizzo politico amministrativo è esercitato da ben tre organi di governo di matrice politica e perché già il segretario comunale, da sempre, è chiamato a funzioni di coordinamento.
Tanto che i compiti del direttore generale solo con una forzatura interpretativa possono considerarsi come aggiuntivi a quelli attribuiti al segretario comunale. Nella realtà, l’articolo 108 individua funzioni che sono “scorporabili” da quelle del segretario. Prova ne sia che il direttore generale, se diverso dal segretario, convive con esso.
Il segretario, in quanto depositario principale del compito di coordinamento è il soggetto che già ex lege dispone dei poteri di attivazione e spinta del processo gestionale, esattamente mediante il potere di proposta e controllo del piano esecutivo di gestione. Tale competenza è solo tipica del direttore generale, perché senza di essa tale figura non avrebbe alcun senso. Non è tipizzante, invece, il ruolo del segretario, perché, seppur non enunciata espressamente nel novero delle sue varie competenze, vi rientra senz’altro, nel momento in cui la normativa gli assegna compiti di coordinamento generale e di snodo tra politica e gestione.
Il legislatore ha preso coscienza, evidentemente, di ciò e del dato di fatto che i direttori generali esterni, escludendo le punte di eccellenza, non sono stati di per sé fonte di miglioramento della gestione locale, rimasta al livello di produttività medio che aveva al momento dell’introduzione della figura. Né i direttori generali di grandi comuni andati in dissesto hanno potuto evitare che ciò accadesse. Indubbiamente, il direttore generale ha generato un incremento dei costi del personale in generale, sia se acquisito dall’esterno (per l’ovvia ragione di dover prevedere un congruo compenso), sia se si fosse attivato il conferimento delle funzioni al segretario, per effetto prima di “prassi”, poi della contrattazione collettiva.
L’eliminazione, allora, della figura del direttore, se sarà confermata dalla stesura definitiva della legge finanziaria, appare un’evoluzione, uno sviluppo della normativa, direttamente conseguente al riesame dell’utilità, del costo, degli effetti dell’istituto, alla constatazione che le funzioni sono comunque già ascrivibili ad una figura professionale già esistente.
Certo, sul piano del trattamento economico e del lavoro, la soppressione improvvisa della figura implica la riduzione (contenuta, tuttavia, in non più di 200 casi) di opportunità di lavoro per i direttori generali esterni; per i segretari, il rischio della cancellazione del titolo giuridico per le indennità connesse al conferimento della funzione direttoriale.
La soppressione così repentina, se giustificata dal riesame dello stato della legislazione, pare non tenere nel dovuto conto le conseguenze. Andrebbe accompagnata con immediate regole, valevoli a quel punto solo per i segretari comunali, finalizzate a consolidare nel segretario, senza alcun dubbio residuo, le funzioni di coordinamento di cui all’articolo 108 e le connesse attribuzioni economiche, in un trattamento retributivo unico, definito ed onnicomprensivo, così da sanare anche l’eccentricità di una remunerazione, quella dei segretari, non in linea con i principi generali posti dalla normativa sul lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche.
Vi sarà da capire, poi, la decorrenza degli effetti. Attualmente la norma pare volta a sopprimere la figura del direttore nei confronti delle amministrazioni locali che vanno al rinnovo. Anche la logica escluderebbe un’operatività sugli incarichi in corso, perché sarebbe curiosa una norma di legge causativa di una risoluzione di rapporti di lavoro o incarichi in corso. Questo problema interpretativo sarà, tuttavia, sicuramente oggetto di analisi difficili e lunghe, se il Governo non provvederà al più presto a chiarire la portata della disposizione. 

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