L’eterno rinvio dei tagli ai consigli degli enti locali

Inserito il 19/01/2010 17:35 da Luigi Oliveri
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Non costituisce certo elemento di stupore il rinvio del taglio del 20% dei consigli comunali, deciso dal Governo la scorsa settimana. È da almeno quattro anni che con le leggi finanziarie si tenta di ridurre i costi del sistema politico locale. Negli anni precedenti, i contenuti rigorosi dei disegni di legge finanziaria venivano stroncati regolarmente dai maxiemendamenti dell’ultima ora, che facevano sempre salvi organi e componenti.
La vera novità del 2010 è che la finanziaria, la legge 198/2009, ha realmente stabilito, sia pure con una norma ad applicazione futura e graduale, il taglio, subito, tuttavia, smentito da un rinvio per decreto-legge. La sostanza, però, cambia di poco.
L’unico vero taglio al numero dei consiglieri comunali e provinciali lo si produsse nel 1993, epoca in cui con le riforme si faceva sul serio, nel bene e nel male. La legge 81/1993 modificò in modo profondo il sistema elettorale ed istituzionale degli enti locali, con pochi e semplici passaggi: l’elezione diretta del sindaco e del presidente della provincia da parte dei cittadini e non più la nomina consiliare; la costituzione di una maggioranza consiliare solida, se agganciata alla lista del sindaco e del presidente della provincia; la configurazione  delle giunte come organo collegiale di collaborazione del vertice monocratico, con la perdita dell’individualità funzionale degli assessori; la riduzione, appunto, del numero dei consiglieri, dovuta anche alla riduzione delle competenze decisionali nel frattempo stabilita da altre norme.
Nel corso dei successivi diciassette anni giunte e consigli hanno perso ulteriori competenze e funzioni, perché le attività gestionali sono passate alla dirigenza. Tuttavia, il numero dei loro componenti non è mai diminuito. Al contrario, vari interventi normativi hanno permesso l’aumento dei componenti delle giunte che, nei comuni con oltre 15.000 abitanti e nelle province, è piuttosto utile per estendere la compagine politica, poiché la carica di assessore è incompatibile con quella di consigliere: dunque, spazio ai primi dei non eletti, per sostituire i consiglieri nominati come assessori.
Solo nei confronti di gettoni di presenza e indennità, sia pure con continue contraddizioni, in questi ultimi due anni il legislatore è riuscito a mettere un freno.
Il modello organizzativo del 1993 è di stampo verticistico. Un sacrificio parziale alla rappresentatività ed alla collegialità, per attribuire a sindaco e presidente della provincia poteri di indirizzo politico forti e slegati dalle gabbie degli equilibri partitici. Si era pensato che i vertici, eletti direttamente dal corpo elettorale, non avrebbero dovuto più subire l’influenza di partiti e correnti, disponendo pienamente della possibilità di nominare e modificare lo staff degli assessori. Insomma, al di là del potere politico dei vertici locali dei partiti, sindaci e presidenti della provincia direttamente eletti avrebbero dovuto avere il diritto/dovere di determinare autonomamente le linee di governo, scegliere con piena libertà lo staff, guidare, insomma, l’ente locale in modo da non dover usare il manuale Cencelli per ogni scelta e mossa.
Non è stato così. Nonostante il sistema elettorale, sindaci e presidenti delle province non hanno avuto la capacità o la forza di agire effettivamente con l’autonomia che, pure, la riforma aveva loro riservato. Sarebbe bastato questo da solo per rendere evidente la pletoricità soprattutto delle giunte. In un quadro verticistico e con la forza di rappresentatività del sindaco, la presenza di giunte estremamente ampie risulta una contraddizione in termini. Anche perché giunte molto ampie, caratteristica specifica degli enti di grandi dimensioni e delle province, comportano un ampio distanziamento tra sindaco e presidente della provincia rispetto alle strutture amministrative e l’acquisizione in capo agli assessori, come singoli, di una forza di direttiva e di guida della compagine eccessiva, cozza con la configurazione della giunta quale organo solo collegiale e con l’assenza assoluta in capo agli assessori di specifici poteri non solo gestionali, ma anche politico-amministrativi.
Ma, è attraverso la presenza degli assessori in giunta che i partiti continuano a controllare i vertici monocratici, condizionandone le decisioni. Una riduzione, allora, della giunta a mero collegio di supporto al sindaco, composto da non più di sei assessori sarebbe coerente col sistema. E anche la contrazione del numero dei consiglieri non apparirebbe scandalosa, considerando le ridotte competenze dell’organo consiliare.
Nel corso degli anni si è introdotta la figura del direttore generale, una figura ibrida politico-gestionale, che ha spesso avuto la funzione di svolgere un ruolo di “assessore aggiunto”, con l’esercizio di poteri amministrativi, invece, spettanti alla dirigenza e violazione dei principi di separazione tra le funzioni degli organi di governo, rispetto a quelli di competenza della dirigenza.
Il risultato è che da anni si discute sull’utilità di un così alto numero di consiglieri ed assessori e della presenza del direttore generale. Non si tratta, tuttavia, di una discussione accademica: è il legislatore che dimostra, con le sue iniziative, come l’organizzazione locale meriti una revisione. D’altra parte, esperienze come quelle del Comune di Milano in tema di nomina del direttore generale, profondamente censurate dalla Corte dei conti, dimostrano come della figura si sia fatto un uso non sempre corretto. Sicché, la cancellazione anche di questa figura non apparirebbe un vulnus, considerando che essa, peraltro, è e resta solo facoltativa e che, nonostante l’associazione dei direttori generali – che naturalmente fa il suo mestiere – “magnifichi” gli straordinari risultati scaturenti dalla semplice circostanza della previsione di tale soggetto nelle compagini locali, risulta del tutto indimostrata una correlazione diretta tra presenza della funzione del direttore generale e miglioramento dei risultati degli enti locali. Questo assioma al Sud appare del tutto indimostrabile. In ogni caso, dissesti e commissariamenti non sono certo stati impediti in enti in cui la figura è presente, a conferma che non è tanto il “ruolo” che conta, quanto, invece, come esso è svolto. E l’esperienza fin qui mediamente accertata non porta ad un giudizio di indispensabilità della figura del direttore generale. Anzi, come le recenti sentenze della Corte dei conti della Lombardia dimostrano, negli enti di piccole dimensioni essa porta a crescite non giustificate della spesa. E, spesso, negli altri enti la conseguenza è anche una violazione nemmeno troppo apparente dei principi di separazione tra funzioni di governo e gestionali, visto il legame eccessivamente stretto tra direttore e organi politici, antitetico alle sentenze della Corte costituzionale 103/2007, 104/2007 e 161/2008.
Tuttavia, leggi che riducono “a futura memoria” i consiglieri e gli assessori, eliminano i direttori generali nonché figure solo ridotte a “spot” come i difensori civici, poi rinviate ulteriormente, si prestano all’ennesimo effetto annuncio e alla reiterazione dell’abitudine tutta italiana di rendere i rinvii delle decisioni eterni.

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