Dirigenza autonoma e qualificata unico rimedio ai mali della p.a.

Inserito il 23/02/2010 17:25 da Luigi Oliveri
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Il “caso” degli appalti per i grandi eventi gestiti dalla Protezione civile appare emblematico delle disfunzioni che potenzialmente corrodono l’agire pubblico.
Senza entrare nel merito della specifica questione, la lettura dei fatti di cronaca, da un lato, e dei rimedi che il Governo – stando alle intenzioni manifestate sui giornali – si accinge a proporre rivelano che uno dei grandi problemi dell’organizzazione amministrativa è l’assenza di una dirigenza realmente autonoma, preparata e competente. Cui si accompagnano un caravanserraglio di una quantità abnorme di leggi complicate, spezzettate, continuamente modificate e derogate, allo scopo più di risolvere singoli e specifici problemi o di rimediare in extremis a sanzioni dell’Europa, che non di realizzare un insieme organico di regole.
Pensiamo all’aspetto dell’autonomia della dirigenza. È un tema delicatissimo, che si pone già alla fine degli anni ’80 con l’avvio della riforma degli enti locali, ma diviene fondamentale tre anni più tardi. L’approvazione della riforma del rapporto di lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche e della dirigenza è del 1993: coincide, nella sostanza, con lo scoppio di Tangentopoli.
In quel periodo si era preso atto che l’incidenza diretta della politica nella gestione degli appalti e in ogni altro aspetto dell’espressione del potere decisionale nei confronti dei cittadini, oltre ad essere potenziale causa di degenerazione, era contraria agli assetti costituzionali. Infatti, la lettura degli articoli 97 e 98 della Costituzione induce a ritenere che l’amministrazione debba essere svolta da soggetti fedeli esclusivamente alla Repubblica e non “di parte”, dunque estranei ai partiti. I quali hanno il diritto e il dovere di condensare il consenso su un indirizzo politico formato con le leggi e gli atti generali di programmazione. L’apparato, tuttavia, deve garantire il perseguimento dell’interesse pubblico nel solco segnato dall’indirizzo politico, in modo da garantire la parità di trattamento per chiunque e il miglior utilizzo delle risorse finanziarie.
Per questo ci si rese conto che occorreva distinguere rigorosamente i poteri di indirizzo e controllo, da lasciare agli organi di governo, da quelli di gestione, da attribuire ai dirigenti, nell’esercizio del potere gestionale orientato al buon andamento e all’imparzialità.
L’errore di fondo delle riforme di quegli anni, che si continua a ripercuotere ancora oggi, è stata la mancanza di rigorosità nel perseguire questo obiettivo. Si ritenne doveroso che gli organi di governo, privati del potere di gestire i rapporti negoziali con i cittadini e, dunque, del governo “delle cose”, dovessero avere il “governo degli uomini”. In altre parole, spettava agli organi politici regolare gli incarichi da assegnare alla dirigenza.
Ciò è la causa genetica dell’incapacità di rompere fino in fondo il cordone ombelicale che può costituire la catena della corruzione. Un decisore politico legato a filo doppio con imprese poco inclini a rispettare i principi della concorrenza può influenzare fortemente il gestore amministrativo, lasciandogli anche spazi per poter essere lui interlocutore (oltre che beneficiario) delle lobby “di apparato”. In questo modo, pur formalmente slegati, organi politici e dirigenti operano in modo consonante. È la logica “fiduciaria”, che, spesso, purtroppo, fa emergere una fiducia non nelle capacità tecniche, ma nella fedeltà all’appartenenza e allo sviluppo di gruppi di potere.
In questo quadro, il complesso normativo parossistico dell’Italia non può che essere terreno di coltura dei virus presenti. Infatti, più la normativa è paludosa, più facile è predicare l’inefficienza della pubblica amministrazione e invocare soluzioni speciali, derogatorie.
È bene prendere atto che questo fenomeno non riguarda solo i grandi eventi o l’operato del Dipartimento della protezione civile. Dal comune più piccolo alla regione più grande, dall’asfaltatura più banale di una stradina di periferia, all’opera faraonica, gli schemi generali per incidere sono gli stessi. L’assessore chiede ed ottiene l’inserimento nei programmi delle opere pubbliche lavori che rigonfiano e rendono irrealistici i programmi stessi, cerca di imporre l’incarico del progettista, pretende la deroga alle procedure evidenziando un’urgenza spesso connessa al ritardo con cui si decide di attivarsi, vuole controllare gli elenchi delle ditte da invitare, pretende di non svolgere gare pubbliche perché troppo “burocratiche”.
Ovviamente, un dirigente “di fiducia” fa molto, ma molto comodo. Lo schema operativo, che si è particolarmente sviluppato in questi anni di riflusso e di sostanziale abbandono della rigorosità nella separazione tra competenze della politica e della gestione, è che l’assessore (o il ministro) decide, il dirigente obbedisce e firma. Meglio ancora, allora, se vi possa essere una fiducia “totale”, scaturente dalla coincidenza piena tra politico e gestore, così da superare anche la formale separazione tra i soggetti. Non sorprende, allora, se un capo dipartimento venga incaricato anche come sottosegretario di Stato; da lungo tempo, nei comuni, in particolare di grandi dimensioni, direttori generali e segretari comunali (ma anche molti dirigenti incaricati a contratto) vengono scelti in base a logiche di appartenenza e allo scopo, più o meno dichiarato, di svolgere funzioni politiche quali veri e proprio assessori aggiunti o, comunque, uomini “di fiducia” partitica.
Non a caso, gli incarichi dirigenziali costituiscono maniacale oggetto di attenzione delle amministrazioni. Arcinota è la disinvoltura con la quale il Comune di Milano ha avuto cura della vicenda, così da meritare una censura di inusitata durezza con la sentenza 165/2009 della Corte dei conti della Lombardia.
I rimedi allo studio appaiono, allora, oggettivamente ancora fuoristrada. Sul Corriere della Sera del 21 febbraio scorso il Ministro Calderoli rivela di aver concordato col Presidente del Consiglio una modifica del d.l. 2/2010 sugli enti locali, allo scopo di introdurre la “controfirma” degli organi tecnici (dal segretario al ragioniere) sugli atti dei politici, perché in questo modo vi sarebbe l’assunzione di responsabilità da parte dei primi, che eviterebbe degenerazioni corruttive.
Di primo acchito verrebbe da pensare che la proposta sia un bene. Non fosse altro perché in apparenza parrebbe correggere l’errore fondamentale della riforma Bassanini del 2007: estirpare dagli enti locali una funzione (oltre che una figura) di controllo interno preliminare sulla legittimità degli atti.
Tuttavia, la proposta, così com’è, rispetto ai problemi della troppo stretta connessione “fiduciaria” tra politici e dirigenti, appare del tutto insufficiente. Negli enti locali, come è noto, la gran parte degli atti gestionali, tutti gli appalti, non necessitano di alcuna “controfirma”, perché sono di competenza esclusiva dei dirigenti o responsabili di servizio. Dunque, l’idea non avrebbe alcun effetto nei riguardi dell’intreccio derivante dal legame “fiduciario”. Né risolverebbe minimamente l’altro corno del problema, l’ipertrofia delle norme e delle regole.
Nello stesso giorno, sempre sul Corriere della Sera, il presidente dell’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, con un intervento quasi da excusatio non petita, a proposito degli appalti, parla sì, di normativa farraginosa. Ma, l’argomento forte dell’articolo appare un altro: la poca preparazione dei funzionari pubblici. Insomma, ancora una volta i fenomeni di malcostume che stanno emergendo sarebbero, nella logica tipica della riforma Brunetta, frutto soprattutto di un certo numero di “fannulloni” o incapaci. Il sistema, dunque, per quanto complesso, sarebbe salvo.
Questo tipo di ragionamento, dovrebbe essere ormai chiaro, non porta da nessuna parte. Viene, per la verità, anche il sospetto che, come di dirigenti “fiduciari”, anche i dirigenti o i funzionari poco efficienti siano del tutto funzionali ed organici alle parti meno sane del sistema. Poca preparazione ma molta “fedeltà” partigiana vanno più che bene per perpetuare e coprire, fino all’infinito, il sistema.
Ne è dimostrazione la fatica con la quale ancora oggi, nonostante i fatti emersi, si prenda atto come l’unico vero importante effetto della riforma Brunetta, forse non del tutto voluto, è proprio l’esaltazione dell’autonomia dei dirigenti e la riduzione dello spoil system, causa principale dei mali fin qui denunciati, ad ipotesi del tutto marginale. La riforma ha inteso attuare le note sentenze della Corte costituzionale secondo le quali una dirigenza fiduciaria e legata al mandato politico è contraria alla Costituzione. E punta decisamente sulla continuità degli incarichi, per non connetterli al mandato politico, sull’evidenza pubblica come regola per il loro conferimento, sulla professionalità quale elemento per selezionare i dirigenti, rinunciando alle promozioni interne effettuate senza procedura concorsuale aperta al pubblico.
Le ritrosie dell’Anci proprio su questo tema, la sua insistenza sulla possibilità per sindaci e presidenti di provincia di attribuire incarichi dirigenziali a tempo determinato solo su basi fiduciarie e anche a dipendenti interni privi di qualifica dirigenziale (e, spesso, della specialissima professionalità necessaria per derogare ai concorsi), in fondo, confermano l’impressione che l’autonomia forte e reale e la selettività della dirigenza, lontana da qualsiasi influenza della politica nella gestione degli incarichi, non siano realmente volute e che l’attuale modo di agire sia quello che più “piace”.
Sicché, nessuna “controfirma” può, da sola, rivelarsi sufficiente a bloccare il sistema, se il soggetto chiamato ad apporla non risulti autonomo e libero. La funzione del dirigente, tanto più se chiamato a “controllare” anche l’esercizio dei poteri degli organi di governo, la carica del dirigente non deve dipendere dall’organo politico. È troppo chiaro: se chi deve controfirmare deve il suo incarico al politico che gli ha dato “fiducia”, ben difficilmente non apporrà la sigla. Lo schema “assessore che decide – dirigente che esegue” rimane del tutto inalterato, solo complicato da una fase e una firma in più, che ha tutto l’aspetto di costituire uno scudo di responsabilità proprio nei confronti dei politici.
Nel frattempo, le norme, inalterate nella loro spaventosa complicazione, continueranno a costituire occasione per deroghe, urgenze e poteri straordinari.
Sarebbe, dunque, da prendere atto definitivamente che cariche fiduciarie sono contrarie alla Costituzione. Una dirigenza assonante, conforme, indistinguibile dalla politica, nella patologia, non può che essere strumento per favorire corruttele o, comunque, comportamenti lesivi della concorrenza e della corretta gestione della cosa pubblica.
Allora, ben vengano poteri di controllo, e, meglio ancora, si riveda in maniera pesantemente critica il fondamento della legge 127/1997. Ma, se non si accompagna tutto questo con la cancellazione dello spoil system e delle scorciatoie per promuovere sul campo i dirigenti di fiducia, passi avanti non se ne faranno.
Tutto ciò, ovviamente, senza dimenticare sistemi di controllo e valutazione rigorosissimi nei confronti dei dirigenti stessi e una vera semplificazione delle norme.

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